Один пишем, два в уме… У Ростовской области появится трехлетний бюджет

Согласно прогнозу, к 2010 г. поступления в донскую казну должны вырасти на 27%, а ее зависимость от Федерации — сократиться на 12,3%. по мнению разработчиков, формирование бюджета на три года имеет ряд неоспоримых преимуществ. В первую очередь это предсказуемость, преемственность и стабильность приоритетов бюджетной политики региона.

Донской парламент принял в первом чтении проект закона «О бюджете Ростовской области на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов». Опыт показывает: ко второму — окончательному — чтению в документ будут внесены коррективы. Однако ключевые моменты уже вряд ли изменятся. Такой закон принимается на Дону впервые. В основу положен применяемый в международной практике и предусматриваемый с 2008 г. на федеральном уровне метод «скользящей трехлетки»: ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.

При этом утверждение проектировок на второй и третий годы не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле.

По мнению экспертов, одно из главных преимуществ трехлетнего бюджета состоит в том, что возникает основа для реального финансового планирования. А одним из мотивов перехода на «трехлетку» является стремление повысить уровень бюджетной политики в регулировании экономики региона.

В расчете на собственную доходную базу

Как рассказала министр финансов Ростовской области Нина Сверчкова, регион планирует наращивать собственную доходную базу не менее чем на 20% ежегодно. К 2010 г. объем поступлений в донскую казну должен увеличиться по сравнению с 2007 г. на 27%. В нынешнем году бюджет области — 55,41 млрд. руб. В 2008 г. его доходы планируются в размере 70,9 млрд. руб., в 2009 г. — 76,7 млрд. руб., в 2010 г. — 89,4 млрд. руб. Планируемые расходы — 71,2 млрд. руб., 77 млрд. руб. и 89,5 млрд. руб. соответственно. Регион делает ставку на собственную доходную базу. Основные поступления — более 77% — обеспечат налог на прибыль и налог на доходы физических лиц.

Приоритеты — старые и новые

Нина Сверчкова подчеркнула, что в последующие годы бюджет Ростовской области сохранит социальную направленность. В 2008 г. на эти цели будет направлено 50,7% от всех доходов. Обещаны: повышение зарплаты бюджетникам, увеличение размера социальных выплат, а также расширение их перечня, улучшение жилищных условий граждан… Область берет на себя 100% всех расходов на образование и 70% всех расходов на здравоохранение.

Однако к 2010 г. удельный вес ассигнований на соцсферу сократится до 47,2%. Как объяснила министр, в прежние годы донские власти выделяли на эти цели значительные средства, что позволило снять целый ряд насущных проблем отрасли. Высвободившиеся деньги будут направляться на финансирование дополнительных региональных приоритетов — в частности, на строительство и модернизацию объектов водо-канализационного хозяйства, развитие инженерной и транспортной инфраструктуры. Продолжится работа, направленная на увеличение конкурентных стимулов для местных товаропроизводителей, в том числе в сфере АПК, формирование благоприятного инвестиционного климата, реализацию инновационного потенциала донских предприятий.

Ставка — на финансовую независимость от центра

Область заинтересована в укреплении финансовой основы муниципальных образований, поэтому передаст им 50% из 90% налога, выплачиваемого юридическими и физическими лицами по упрощенной системе, 30% налога на имущество, 50% налога на транспорт и 100% единого социального налога. В результате к 2010 г. в доходную часть городов и районов дополнительно поступит 4,8 млрд. руб.

Параллельно область намерена сократить долю безвозмездных отчислений из федерального бюджета — с нынешних 23% до 10,7%.

В соответствии с законодательством субъект РФ, зависимость которого от Центра составляет менее 20%, наделяется дополнительными полномочиями. «Такой субъект сам определяет уровень оплаты областных служащих, имеет более высокие позиции по заимствованиям и государственному долгу — то есть пользуется самыми высшими правами с точки зрения расходов бюджета в бюджетном процессе», — пояснила Нина Сверчкова.

Кстати, государственный долг область планирует сократить с 2,7 млрд. руб. до 1,6 млрд. руб. 95% от оставшейся суммы составят гарантии либо муниципальным образованиям, либо системе водоснабжения и водоотведения на инвестиционные банковские заимствования. Прямая задолженность региона останется в размере всего 17 млн. руб. При этом Минфин РФ может списать ее Минфину РО «за качественное ведение бюджетного процесса».

Для решения более масштабных задач

«До сих пор существовал разрыв между принятием стратегических, даже тактических решений, горизонт которых выходил за пределы года, и финансовых решений, горизонт которых был жестко ограничен бюджетным годом. Планирование финансовых ресурсов на трехлетнем уровне, безусловно, позволяет решать более значительные, масштабные задачи» — комментируют в Законодательном собрании Ростовской области.

По мнению депутатов, формирование регионального бюджета на три года имеет «неоспоримые преимущества»:

— В первую очередь это предсказуемость. Кроме того, появляется возможность обеспечивать преемственность и стабильность приоритетов бюджетной политики, сохранять долгосрочную сбалансированность бюджета, заранее прогнозировать последствия принимаемых решений. Теперь можно будет заключать государственные контракты на три года — это обеспечит эффективное использование средств региональной казны, в том числе приведет к ликвидации ежегодного пика расходов четвертого квартала.

По аналогии с федеральным уровнем при принятии региональной «трехлетки» предусматривается возможность создания на второй и третий годы нераспределенных резервов средств в объемах не менее соответственно 2,5% и 5% общего объема расходов.

«В целом законопроект «О бюджете Ростовской области на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» направлен на реализацию приоритетов государственной политики, связанных с повышением уровня и качества жизни населения, обеспечением социальных обязательств власти, устойчивого экономического роста при учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов и наращивании налогового потенциала», — подчеркивают авторы документа.

Михаил Емельянов, депутат Государственной Думы РФ:

— Необходимость принятия трехлетнего бюджета на уровне региона продиктована принятием аналогичного бюджета на уровне Федерации. Прогнозируется, что основу бюджета Ростовской области составят собственные доходы. Увеличение бюджета зависит от многих факторов. Фундаментальный — инвестиционная привлекательность региона. В этом смысле у Дона — сильные позиции.

Бюджет Ростовской области — социально ориентированный. Донские власти очень точно чувствуют вызов времени. Сейчас в России — третья волна выборов, и проходят они под знаком социальной справедливости и социального равенства. Ростовская область передает муниципальным образованиям часть налогов — это надо приветствовать. На уровне поселений — много проблем, поэтому чем больше они получат средств, тем лучше будут себя чувствовать. Ростовская область намерена также сократить финансовую зависимость от Федерации. Это — общая тенденция. Дотационность регионов провоцируется современными межбюджетными отношениями. Сам характер этих отношений таков, что регионам выгодно быть не донорами, а реципиентами. Для того, чтобы изменить ситуацию, Центр должен создать соответствующий стимул.

В целом можно сказать, что «трехлетка» является попыткой закрепить существующую финансовую политику и на послепутинский период. Но реальная бюджетная политика в России и регионах будет зависеть от политического расклада после марта 2008 г.

Оксана Лебедева, редактор отдела «Экономика» еженедельника «Южный репортер»:

— Федеральное законодательство не обязывает регионы переходить на трехлетний бюджет в этом году: собственные среднесрочные бюджеты субъекты должны будут формировать с 2008 года. Но уже с середины августа некоторые регионы рапортуют об утверждении или рассмотрении проектов «скользящих трехлеток».

Такое умение идти в ногу с центром, наверное, своеобразный показатель благополучия. Ведь прогнозировать свои доходы и расходы на три года вперед, даже с возможностью внести какие-то корректировки, под силу только стабильным (и социально, и экономически) регионам.

Максимально короткие сроки, в которые финансовые трехлетки сформированы, не удивляют.

Во-первых, перспективные финансовые планы в регионах были, в том числе в виде разнообразных целевых программ, срок реализации которых больше года. Стратегии развития рассматриваются не просто среднесрочные, а долгосрочные. В Ростовской области, например, уже несколько лет назад стали делать прогнозы социально-экономических показателей, причем в оптимистическом и пессимистическом вариантах. Обсуждается стратегия развития области на период до 2025 года. Во-вторых, приоритеты бюджетной политики не меняются: о социальной направленности бюджета, стремлении Ростовской области сократить государственный долг и зависимость от федерального бюджета, увеличить собственную доходную базу власти говорят ежегодно.

Сергей Смирнов, генеральный директор фонда «Прикладная политология»:

— Обращает на себя внимание социальная ориентированность донского бюджета-«трехлетки». Хотя еще шесть лет назад губернатор Владимир Чуб выдвинул лозунг «От социальной защиты — к социальному наступлению». Но если раньше значительная часть усилий тратилась на подъем, а если по-честному — на восстановление региональной экономики, то с начала 2000-х все больше внимания уделялось социальной сфере. В связи с этим вспоминается, как на одном из совещаний по приоритетным национальным проектам первый заместитель губернатора Иван Станиславов сказал в ответ на очередной рапорт очередного главы сельского района про рекордный урожай: «Наша цель — не в том, чтобы были рекорды, а в том, чтобы люди жили лучше!». И это естественно. Другое дело — для многих пока еще непривычно, вот они и удивляются социальной направленности бюджета или подозревают в этом предвыборную агитацию.

Сейчас много говорят о социальной ответственности бизнеса. А можно ввести понятие — социальная ответственность власти. Хотя я считаю более правильным говорить о социальных возможностях власти: есть у нее ресурс активно и широкомасштабно заниматься социальными проблемами или нет? Здесь многое зависит от успешности и профессионализма самой власти, ведь одного желания решать проблемы недостаточно. И один из дополнительных ресурсов в этом вопросе — правильная организация взаимодействия между властью и бизнесом. Можно до бесконечности проводить благотворительные акции, а можно совместно реализовывать большие социальные проекты. Например, областной минстрой успешно взаимодействует с Ассоциацией собственников жилья в вопросах выбора ростовчанами формы управления домами и проведения их капитальных ремонтов.

Есть и другие примеры. Выделение в бюджете значительных средств на капстроительство, ЖКХ, транспортную и инженерную инфраструктуру — это свидетельство не только того, что власти заинтересованы в улучшении инвестиционной привлекательности региона, но и желания реально улучшить условия жизни населения.

Александр Попов, председатель Законодательного собрания Ростовской области: «нужно создавать систему стратегического планирования»

— «Трехлетка» — не наше изобретение. Вспомним советские пятилетние планы. Просто надо брать лучшее из того, что уже было, и творчески развивать его. Например, я знаю, что Калининградская область так же, как мы, принимая бюджет на три года, разрабатывает бюджетное планирование на пять лет. Бюджет на три года преследует цель сбалансированности в долгосрочном периоде. Его главное преимущество состоит в создании возможности для более равномерного использования бюджетных средств в течение года, что снижает инфляционную нагрузку на экономику. Не секрет: федеральные и региональные финансовые органы исполнительной власти, которые распоряжаются бюджетными средствами, часто просто не вписывались в годовой цикл. Существует определенная технология расходования бюджетных денег, связанная с подготовкой и проведением конкурсов, заключением контрактов и т. д. И эта технология каждый раз приводила к тому, что в конце года возникали огромные неиспользованные остатки бюджетных средств.

Министерства всеми способами пытались их «растолкать». В результате и эффективность бюджетных расходов падала, и инфляция начинала расти. Совершенно очевидно, что по многим направлениям — таким, как научно-исследовательские работы, закупка техники, капитальное строительство и целый ряд других, — необходимо заключать контракты на срок, существенно превышающий рамки финансового года. А для этого необходимо знать, сколько в распоряжении министерств денег. Отсюда — трехлетнее планирование. Таким образом, новация, которая кардинально перестраивает всю технологию бюджетного планирования, состоит в следующей схеме: «расходные обязательства — обоснования бюджетных ассигнований — бюджетные ассигнования — лимиты бюджетных обязательств — контракты». Положительное значение «трехлетка», несомненно, имеет и для населения, значительная доля которого является бюджетозависимой. Теперь такое население будет четко знать, как будет изменяться заработная плата в ближайшие три года, какие будут приниматься и внедряться социальные программы, как будет выглядеть семейный бюджет на определенную обозримую перспективу.

Необходимость совершенствования бюджетной политики давно осознавалась, усилия в данном направлении тоже предпринимались. И сегодня созданы все предпосылки для качественно нового шага. На Дону к настоящему времени завершено формирование бюджетного законодательства, обеспечивающего эффективную систему управления государственными финансами, приняты и действуют областные законы «О бюджетном процессе», «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики», «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления», «О Контрольно-счетной палате». Бюджет Ростовской области имеет выраженную социальную направленность. Например, расходы на образование выросли с 2000 г. в 7 раз, на здравоохранение — в 6 раз, на социальную политику — в 11 раз, на культуру — в 7 раз. Расходы на эти статьи достигли 60% всех бюджетных расходов региона. Но жизнь такова, что риски исключить невозможно. И я считаю, что будущее — за многолетними бюджетами, как давно это делается за рубежом. В развитых странах составляются бюджеты и на десять, и на пятнадцать лет. Нужно создавать систему стратегического планирования. Такие системы работают во многих государствах, где есть долгосрочное бюджетное планирование, где политические решения подкреплены мощной экономикой. Эта система развита в США, Великобритании, Франции, Германии, Японии. Речь идет о том, чтобы научиться концентрировать финансовые ресурсы на ключевых направлениях развития страны. А это означает, что нужно уметь выстраивать систему долгосрочных решений таким образом, чтобы решения, принимаемые в одной сфере, усиливали решения, принимаемые в другой.

Бюджет области 2008-2010 (планируемые доходы), млрд. руб.

Дополнительные доходы пришлись кстати

Доходная часть бюджета Ростовской области 2007 г. увеличена на 2,923 млрд. руб. — до 55,4 млрд. руб., сообщила на последнем заседании донского парламента Нина Сверчкова. По ее данным, основными источниками стали налоговые доходы (2,5 млрд. руб.) и безвозмездные поступления из Федерации (405, 5 млн. руб.). «Дополнительные средства позволят предпринять серьезные шаги по увеличению социальных выплат отдельным группам населения уже в этом году», — отметила Нина Сверчкова. Речь, в частности, — о детских пособиях, материальной помощи приемным семьям, льготах, предусмотренных постановлением об учреждении звания «Ветеран труда Ростовской области».

Всего региональному Минтруда будет выделено 413 млн. руб. Дополнительные ассигнования получат и другие министерства. 495 млн. руб. будет направлено на приобретение коммунальной техники для муниципальных образований области, 140 и 99 млн. руб. соответственно — на завершение капитального ремонта объектов образования и культуры, 374 млн. руб. — на строительство, капитальный ремонт и содержание всех видов дорог — 374 млн. руб.